Les procédures participant à l'émergence des projets médico-sociaux

Publié le : 27 février 2019-Mis à jour le : 22 juin 2020

Depuis 2010, les projets de création, d’extension et de transformation d’établissements et services médico-sociaux (ESMS) sont soumis à la procédure d’appel à projets dès lors qu’ils mobilisent des financements publics. Cependant, les modifications récentes apportées à cette procédure d’autorisation, matérialisées par une simplification de cette dernière et par l’apparition de cas d’exonération, offrent aux autorités compétentes la possibilité d’utiliser d’autres leviers pour faire émerger les projets, notamment les appels à candidatures et les appels à manifestations d’intérêt.

L’évolution de la procédure d’appel à projets

La loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) institue la procédure d’appel à projets préalable à l’autorisation des ESMS et lui confère un caractère de droit commun.

Les projets relevant de cette procédure sont définis en fonction de deux critères cumulatifs :

  • le premier critère est celui du financement public ;
  • le second est relatif à la nature du projet :
    • création d’ESMS ou de lieux de vie,
    • extension dite de « grande capacité » : le seuil est fixé à une augmentation d’au moins 30 % ou de 15 places ou lits de la capacité de l’ESMS),
    • transformation, dans le cas où elle entraîne un changement de la catégorie de rattachement de l’ESMS considéré.

Bien que la procédure d’appel à projets représente un outil adapté pour développer de manière efficiente et transparente la création d’ESMS, elle n’apparaît pas toujours comme la plus appropriée pour accompagner la restructuration de l’offre médico-sociale et son évolution en lien avec celle des besoins des personnes. Or, il est essentiel dans un contexte budgétaire contraint de favoriser, outre le développement de l’offre, l’accompagnement de la transformation de l’offre existante.

De plus, les besoins d’évolution de l’offre médico-sociale nécessitent une plus grande réactivité dans les territoires. Les autorités compétentes ont donc opté progressivement pour des outils de transformation de l’offre plus souples et dynamiques, comme les appels à candidatures et les appels à manifestations d’intérêt.

C’est dans ce contexte que les premières mesures de simplification de la procédure d’appel à projets sont prises.

Simplification des modalités de calcul des seuils

Le décret n° 2014-565 du 30 mai 2014 simplifie les modalités de calcul du seuil d’extension de capacité des ESMS. La référence précédente à un seuil d’augmentation de 30 % ou de 15 places ou lits de la capacité initialement autorisée soulevait en effet de nombreuses interrogations, notamment en raison des difficultés à apprécier le seuil au regard de la capacité initiale d’autorisation lorsque celle-ci était ancienne. Elle apparaissait également inadaptée pour les projets d’extension de certains ESMS, tels que les centres d’action médico-sociale précoce.

Évolution des modalités de dépôt et de sélection des projets

Les règles de représentation des membres de la commission de sélection d’appel à projets représentant des usagers sont assouplies pour remédier aux difficultés de participation parfois constatées. Les documents à établir à l’occasion de l’examen des projets par la commission sont allégés.

Les délais de réception des réponses des candidats sont allongés. La limite de ce délai est ainsi portée de 90 à 120 jours à compter de la date de publication de l’avis d’appel à projets.

Par ailleurs, afin de connaître précisément et à tout moment la situation de l’offre, le décret prévoit l’obligation de formaliser dans l’acte d’autorisation tout changement affectant un établissement ou un service, même si celui-ci ne donne lieu qu’à une simple information.

Les cas d’exonération d’appels à projets

La loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement et son décret d’application du 15 juin 2016 introduisent les premiers cas d’exonération de la procédure d’appel à projets : les cas d’exonération simple et les cas d’exonération sous réserve de la conclusion d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM). La commission d’information et de sélection doit néanmoins donner son avis sur les projets de transformation.

Les cas d’exonération de la procédure d’appel à projets sont ensuite élargis par le décret du 20 août 2019. Les mesures dérogatoires sont de deux ordres :

  • dérogation aux seuils à partir desquels les projets d’extension d’ESMS doivent être soumis à la commission d’information et de sélection des appels à projets ;
  • dérogation au délai de réponse des candidats.

L’article 61 de la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé supprime l’obligation de recourir à la procédure d’appel à projets pour les opérations de transformation d’un établissement ou service social et médico-social induisant une extension de capacité, y compris en cas de conversion du sanitaire vers le médico-social. Le décret du 21 février 2020 met en cohérence plusieurs dispositions relatives à la loi.

La multiplication des cas d’exonération à la procédure d’appel à projets a permis aux autorités chargées de l’organisation de l’offre sur les territoires de développer leurs projets médico-sociaux en utilisant d’autres procédures, notamment celle de l’appel à candidatures.

La prédominance des appels à candidatures

Dans un contexte de transformation de l’offre médico-sociale, les ARS et les conseils départementaux affirment leur préférence pour la procédure d’appel à candidatures. Ils l’utilisent notamment lorsque l’opération visée se trouve en dehors du champ d’application des autorisations médico-sociales.

Le choix de la procédure d’appel à candidatures est par ailleurs rendu obligatoire pour les opérations mises en œuvre dans le cadre d’instructions spécifiques (emploi accompagné, pôles de compétences et de prestations externalisées – PCPE, dispositifs Alzheimer…) et donnant lieu à une convention.

Le tableau comparatif suivant permet d’éclairer le choix des autorités compétentes.

Appel à projets

Appel à candidatures

Procédure encadrée par le CASF

Procédure non encadrée par le CASF

Calendrier prévisionnel des appels à projets à publier au moins deux mois avant la publication de l’appel à projets concerné

Pas de publication d’un calendrier prévisionnel des appels à candidatures

Avis d’appel à projets et cahier des charges comportant des rubriques obligatoires

Pas de mentions obligatoires dans l’avis d’appel à candidatures et le cahier des charges

Production obligatoire de compte-rendu d’instruction pour chaque dossier déposé

Production conseillée de compte-rendu d’instruction, au moins simplifié, pour chaque dossier déposé

Réponse aux questions des candidats dans la fenêtre de dépôt des dossiers

Réponse aux questions des candidats facultative, sous réserve de garantir l’égalité de traitement

Tenue d’une commission d’information et de sélection d’appel à projets/audition des candidats obligatoire

Une commission « allégée » associant notamment des représentants des usagers peut être tenue (particulièrement) si l’instruction/la circulaire le prévoit ou le préconise

Classement des candidats par la commission d’information et de sélection d’appel à projets notamment à l’aide d’une grille de sélection (avis obligatoire)

Classement ne liant pas la décision prononcée par le directeur général de l’ARS

Décision de sélection prononcée par le directeur général de l’ARS

Les appels à candidatures offrent un cadre assoupli aux ARS et aux conseils départementaux, tout en permettant de conserver la mise en concurrence des projets ainsi que la transparence sur leurs actions et objectifs.

L’émergence des appels à manifestation d’intérêt

L’année 2018 voit émerger une nouvelle procédure contribuant à l’évolution de l’offre médico-sociale : l’appel à manifestation d’intérêt (AMI).

Utilisé dans un premier temps par les ARS uniquement dans le champ des personnes handicapées, l’AMI apparaît dans un contexte de transformation de l’offre déjà engagée sur le terrain et qui tend à s’amplifier. Son cadre s’apparente à celui de la procédure d’appel à candidatures.

L’appel à manifestation d’intérêt est un nouveau levier d’évolution de l’offre pour les régions, qui leur permet :

  • d’affiner la programmation et l’évolution de l’offre en les accompagnant éventuellement de modifications d’autorisation ;
  • d’ajuster la politique budgétaire régionale au moyen de crédits non reconductibles ou pérennes (rapport d’orientation budgétaire – ROB) afin de mener à bien la réalisation d’objectifs stratégiques précis ou des extensions non importantes de services ou de places en établissement ;
  • d’organiser des appels à candidatures ou appels à projets dès lors que les projets identifiés rentrent dans le cadre d’une instruction spécifique ou nécessitent l’obtention d’une autorisation ;
  • de susciter le développement et le renforcement des partenariats ou des regroupements de structures pour leur conférer des tailles critiques plus solides ou pour qu’elles assument de manière plus sûre des missions nouvelles ;
  • de faire émerger des dispositifs expérimentaux (notamment de nouvelles formules d’accueil modulaires).

Dans le cadre de la recomposition de l’offre médico-sociale, la tendance à la simplification et à l’assouplissement du cadre contribue à faire émerger des projets et permet d’identifier les mieux-disants. Les procédures d’appel à candidatures et d’appel à manifestation d’intérêt permettent une mise en œuvre de la réponse au besoin plus efficace.

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Ailleurs sur le web

Décret n° 2020-147 du 21 février 2020 relatif à la procédure d'appel à projets et d'autorisation Décret n° 2019-854 du 20 août 2019 portant diverses mesures de simplification dans les domaines de la santé et des affaires socialesDécret n° 2016-801 du 15 juin 2016 modifiant la procédure d'appel à projets et d'autorisationCirculaire no DGCS/SD5B/2014/287 du 20 octobre 2014 relative à la procédure d’appel à projets et d’autorisation des ESMS (pdf, 2.6 Mo) Décret n° 2014-565 du 30 mai 2014 modifiant la procédure d'appel à projet et d'autorisation
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