La procédure d'appel à projet

Publié le : 12 février 2015-Mis à jour le : 25 avril 2016

Depuis le 1er août 2010, et la publication du décret n°2010-870, toute création, transformation ou extension d’établissement ou de service social ou médico-social doit faire préalablement l’objet d’un appel à projet publié l’agence régionale de santé du territoire concerné. Explications et premier bilan.

Créé par la loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (loi n°2009-879 du 21 juillet 2009), le nouveau dispositif inverse le processus d’autorisation. Désormais, les projets de création, transformation ou extension s’inscrivent en réponse à des appels à projets lancés, seuls ou conjointement, par les financeurs (préfets de région, directeurs généraux des agences régionales de santé, présidents de conseils départementaux) sur la base de diagnostics et d’états de besoins réalisés au sein de chacun des territoires.

Cette procédure doit permettre de répondre plus rapidement et plus efficacement aux besoins et aux attentes des usagers, en soutenant l’innovation et l’expérimentation.

Une réforme pour qui ?

Sont concernés par la réforme quelque 35 000 établissements et services bénéficiant de financements publics et qui sont soumis à l’obligation d’obtenir une autorisation administrative pour exercer leur activité. La liste détaillée est précisée dans la circulaire du 20 octobre 2014 (pdf, 2.6 Mo).

Le seuil à partir duquel les projets d’extension des ESSMS doivent être soumis à la commission de sélection correspond désormais à une augmentation d’au moins 30 % de la capacité de l’établissement ou du service, quel que soit le mode de définition de la capacité de l’établissement ou du service pour la catégorie dont il relève.

Une réforme pour quoi ? Objectifs et bénéfices attendus

Répondre plus rapidement aux besoins et attentes des usagers

La généralisation de l’appel à projet a pour objectif une meilleure efficience pour mieux répondre aux besoins des publics concernés.
La nouvelle procédure d’autorisation vise à réduire les délais de mise en œuvre des projets d’établissements et services, en supprimant notamment la mise en attente d’autorisation de projets ne disposant pas de financements. Cette attente pouvait durer trois ans, allongeant d’autant les délais de réalisation et la demande devait être renouvelée si l’autorisation n’était pas donnée dans ce délai. Les promoteurs de projets déposeront désormais leur dossier en réponse aux choix stratégiques des décideurs, correspondant aux besoins identifiés des populations dans les territoires et aux financements disponibles.

Rendre publiques les priorités des décideurs

Les appels à projets apportent de la visibilité aux promoteurs de projets sur les publics et les territoires prioritaires, ainsi que sur le type d’accompagnement, les financements mobilisables et les délais de réalisation attendus.
Le contenu des cahiers des charges ainsi que le déroulé de la procédure et les critères de sélection des projets font l’objet d’une publicité la plus large possible, dans un souci de transparence et d’égalité de traitement envers les promoteurs de projets.

Permettre l’innovation et l’expérimentation

La loi prévoit que les appels à projets puissent être l’expression de modes innovants ou expérimentaux d’accompagnement social ou médico-social et des vecteurs d’adaptation et de transformation de l’offre. Encourager l’innovation et l’expérimentation permet ainsi de répondre aux évolutions des besoins des personnes.
Pour la mise en œuvre des projets expérimentaux ou innovants, la loi prévoit un cahier des charges allégé.

Une réforme avec qui ? Et comment ?

Comment les orientations, les besoins et les priorités sont-ils définis ?

Les besoins et les priorités retracés dans les schémas et programmes sont définis par les autorités publiques préalablement à la procédure d’appel à projet. Ils font l’objet d’une étroite concertation qui s’exprime au sein des différentes instances de concertation que la loi du 21 juillet 2009 a renforcées ou créées et notamment : la conférence régionale de santé et de l’autonomie et ses commissions spécialisées, les conférences de territoires et les commissions de coordination des financeurs, en particulier sa composante médico-sociale.
Il appartient ensuite au directeur général de l’agence régionale de santé d’arrêter le projet régional de santé (PRS) et les différents schémas, dont le schéma médico-social, au président du conseil départemental d’élaborer les schémas départementaux relatifs aux personnes handicapées ou en perte d’autonomie, et aux préfets d’adopter les schémas relatifs aux établissements sociaux comme les plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) à destination des personnes en difficulté.
C’est dans le cadre de ces orientations et définitions préalables des besoins avec l’ensemble des acteurs que la procédure d’appel à projet s’engage.

En quoi consiste la procédure d’appel à projet ?

Précédemment, pour obtenir une autorisation de création d’un établissement ou d’un service, les organismes gestionnaires d’établissements et de services sociaux et médico-sociaux déposaient auprès de l’autorité compétente une demande présentant leur analyse des besoins du public concerné et la description du service assuré. La décision d’autorisation, de non autorisation, ou d’inscription sur une liste d’attente était alors rendue après consultation du comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale (CROSMS).

La loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, a supprimé le CROSMS et organisé différemment le régime de l’autorisation : les préfets, les présidents de conseil départemental, les directeurs généraux d’ARS engagent une procédure d’appel à projet pour sélectionner les projets à partir d’un cahier des charges et lorsqu’ils disposent des moyens nécessaires et des orientations définies dans les schémas et différents programmes dont le PRIAC pour le médico-social. L’arrêté d’autorisation est pris après classement des projets par la commission de sélection d’appel à projet.
Le secteur représentant les gestionnaires publics et privés des établissements et services a été étroitement associé à l’élaboration des dispositions réglementaires, conformément aux engagements pris par les ministres au moment des travaux parlementaires.
Le décret porte la marque de cette concertation approfondie.

La circulaire de la Direction générale de la cohésion sociale du 20 octobre 2014 (pdf, 2.6 Mo) précise le cadre de la procédure des appels à projets, préalable à l’autorisation de la plupart des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Elle remplace celle du 28 décembre 2010.

Une réforme qui s’inscrit dans le temps : plan d’accompagnement de sa mise en œuvre

Pour accompagner son déploiement progressif et assurer son inscription dans le temps, l’État et la CNSA ont prévu, au démarrage, un plan d‘action destiné aux décideurs. Il leur a permis d’améliorer leur connaissance des besoins de leur territoire et de les encourager à coordonner davantage les programmations y compris financières.
Ce plan d’action reposait également sur la communication, l’information et la formation des décideurs, de leurs équipes, ainsi que des porteurs de projet.
Un plan de communication global a été élaboré. Le kit de communication composé de la brochure La nouvelle procédure d’autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux par appel à projet(pdf, 243.09 Ko), d’un diaporama (pdf, 579.90 Mo) et du Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la procédure généralisée d’appel à projet et l’élaboration du cahier des charges (pdf, 1.5 Mo).
La plaquette de présentation a également été diffusée au format papier, aux ARS, préfectures, conseils départementaux, fédérations d’établissements et associations d’usagers (4 000 exemplaires).

La procédure d’appel à projet en pratique

Les étapes de la procédure d’un appel à projet

Cas d’un appel à projet relevant d’une seule autorité

  1. L’appel à projet est lancé par l’autorité compétente selon un calendrier qu’elle définit.
  2. L’appel à projet fait l’objet d’une publication qui doit garantir une procédure sincère, loyale et équitable.
  3. Les opérateurs ont un délai de réponse qui peut aller de 60 à 120 jours.
  4. Une commission de sélection des projets placée auprès de chaque décideur classe les projets. Elle a un rôle consultatif.
  5. L’autorité compétente délivre l’autorisation.

Cas d’un appel à projet relevant de compétences conjointes
Les établissements et services qui relèvent d’une autorisation conjointe ARS/conseil départemental :

  • sur le champ du handicap : CAMSP, SAMSAH, FAM.
  • sur le champ de la perte d’autonomie : EHPAD, établissements d’hébergement temporaire et accueils de jour.
  1. L’appel à projet est lancé conjointement par les deux autorités, selon un calendrier défini par eux.
  2. L’appel à projet fait l’objet d’une publication par chacune des autorités qui doit garantir une procédure sincère, loyale et équitable.
  3. Les opérateurs ont un délai de réponse qui peut aller de 60 à 120 jours.
  4. Les dossiers sont instruits par les deux autorités.
  5. Une commission conjointe classe les projets.
  6. L’autorisation est délivrée conjointement par les deux autorités.

Le cahier des charges

Il est établi, selon le cas, par la ou les autorités conjointement compétentes pour délivrer l’autorisation. Il rappelle et précise les besoins à satisfaire et le cadrage des projets, dont les modalités de financement.

La commission de sélection des appels à projets

Elle comprend de 14 à 22 membres. Elle donne autant de poids aux usagers qu’aux autorités publiques qui disposeront l’un et l’autre de 4 ou 6 représentants lors des délibérations. Les autres membres de la commission auront voix consultative. Il s’agira des personnes gestionnaires d’établissements, des personnes qualifiées, des représentants d’usagers spécialement concernés et des personnels techniques.

Les critères de sélection des projets

Les critères de sélection et les modalités de notation ou d’évaluation des projets qui seront appliqués doivent être mentionnés dans l’avis d’appel à projet (décret d’application sur la procédure d’autorisation par appel à projet) et dans le cahier des charges.
L’utilisation de critères et leur communication dans le cahier des charges permettent d’alerter l’ensemble des promoteurs de façon transparente et équitable sur les éléments jugés comme essentiels dans leur réponse et d’évaluer les différents dossiers de manière homogène et équitable.

On distingue trois niveaux de critères :

  • Le critère de complétude du dossier : il conditionne la recevabilité du dossier proposé par le promoteur et déclenche son processus d’instruction.
  • Les critères de conformité et d’éligibilité du projet soumis : ils ne rentrent pas en considération dans la notation et le classement du dossier, mais ils en conditionnent simplement l’éligibilité. S’ils ne sont par remplis, la proposition est automatiquement disqualifiée, s’ils sont remplis, la proposition peut être évaluée.
  • Les critères d’évaluation du projet soumis : ils sont pondérés et constituent la base de la notation et de la classification des projets soumis à la commission de sélection des appels à projets notamment sur les points suivants : qualité du projet, aspects financiers du projet, expérience du promoteur, capacité à faire.

Premiers éléments de bilan

La nouvelle procédure d’autorisation par appel à projet fait l’objet d’un suivi régulier. Des rapports ont été produits pour 2011 (pdf, 327.3 Ko), 2012 (pdf, 841.77 Ko), 2013 (pdf, 609.29 Ko) et 2014 (pdf, 3.41 Mo). L’objectif de ce suivi est de mesurer la mise en œuvre et l’appropriation de la nouvelle procédure par les acteurs.

En 2015, les agences régionales de santé et les conseils départementaux ont lancé 133 appels à projets pour ouvrir ou transformer environ 2 700 places d’établissement ou de service médico-social.
Cela représente 71% des appels à projets qui étaient programmés. Plusieurs raisons peuvent expliquer le décalage entre la programmation initiale et la réalisation effective : la difficulté à articuler le calendrier de travail ou la volonté stratégique des autorités compétentes lorsqu’il s’agit d’une procédure conjointe agence régionale de santé-département ; la surestimation de la capacité à faire des équipes ; l’absence de porteur de projet disposant des compétences attendues.

Sur les 133 appels à projets, 72 relevaient de la seule compétence de l’agence régionale de santé et 61 de la compétence conjointe de l’agence régionale de santé et d’un conseil départemental.

Un peu plus des deux tiers des appels à projets lancés concernaient l’offre pour personnes handicapées. Cette tendance traduit la mise en œuvre du plan Pluriannuel handicap ainsi que celle du plan Autisme : plus d’un tiers des appels à projets lancés permettront d’ouvrir des structures pour personnes autistes.

Ceux lancés pour développer l’offre du grand âge concernent très largement les structures pour personnes avec la maladie d’Alzheimer ou une maladie apparentée.

 

A télécharger

Circulaire du 20 octobre 2014 relative à la procédure d'appel à projet ( PDF, 2.6 Mo ) Décret n° 2014-565 du 30 mai 2014 modifiant la procédure d'appel à projet ( PDF, 113.97 Ko ) Procédure d'autorisation par appel à projet la présentation en diaporama ( PDF, 579.9 Ko )

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